关于农村经营性建设用地入市的改革，经由新近全国人大对33个市县授权的“绿灯法案”，有可能加快。但要看到，这项改革并不容易。早在2008年中共十七届三中全会就已经提出要建立“统一的城乡建设用地市场”。这样一个比较重要的改革目标，到现在转化成了“农村集体经营性建设用地入市”这样一个范围较窄、较具体的改革，可以说农村土地制度改革整体上趋于慎重。依笔者之见，全国人大的改革授权固然体现了“依法改革”的新思维，很值得肯定，但从土地制度改革的内在要求看，现在的改革部署仅仅是开始，今后改革演进必然产生新的授权要求。
“农村集体经营性建设用地入市”有这样几个难题：
第一，农村经营性建设用地的分布过于零散，且往往与村庄民宅混杂在一起，不利于集中规划利用。满足城市生活的小型企业适合在城市及其周边布局，而农产品加工企业需要一定规模，三亩五亩的土地不好利用。制造业的配套企业也需要有一定的集中度，不好分散在村庄。如果零星的经营性建设用地做商业住宅开发，就意味着商品房与农民的房屋混合在一起，这就给基础设施建设带来难题。如果两类住宅的景观反差过大，也会使商品住宅价值受损，这又给招商带来难题。
第二，农村的经营性建设用地与非经营性建设用地的边界并不好确定。笔者了解到，某地村庄的农民“自愿”把自己的宅基地退回给集体，集体便把这些宅基地看做经营性建设用地。这种做法从法理上看，很难认为它不合理。但如果多数村庄这样做，区别经营性建设用地与非经营性建设用地就失去了意义。
第三，大量农村经营性建设用地已经被占用，利用效率不高，但又难以收回。有的地方政府采取了一些措施，如给予合同提前终止的利益补偿等，让占地主人走人。但因为补偿不到位，效果不好，引起了一些冲突。有的村庄收回了土地，但也没有解决再利用的问题，使得多方面的利益都受到伤害。
尽管有上述这样一些问题，改革还是要推动。这里套用一句老话：“细节决定成败。”在改革中可以考虑下述几个方面措施：
一是要利用好国土部关于城乡建设用地“增减挂钩”的政策空间，将零星的经营性建设用地做一个空间集中。笔者以为，国土部可以适当增大“增减挂钩”的指标，甚至可以考虑在33个县市取消“增减挂钩”的指标限制。
二是可以考虑给地方更多的自主权，使村庄整体建设与经营性建设用地入市后的建设得到统筹考虑。在建设环节，将村庄的所有建设用地一并规划，一并建设，但在“入市”环节，按照一定的比例，仅仅将一部分资产安排公开销售。这样可以提高土地资源的利用效率，也使农民的生活品质得以提高。当然，这样做也要与“增减挂钩”资产结合起来，不能在每一个村庄全面推进更新改造。
三是借助此项改革也要创新集体经济的实现形式。经营性建设用地入市是一个很重要的改革层次，但还有一个跟随而至的改革层次。大部分情形下，经营性建设用地入市后会形成一个新的“集体资产”形态，而且这部分资产会通过建立股份制的办法明确利益关系。如果做了此种改革安排，农民的这部分股份也存在能不能“市场化”的问题，即允许农民公开出售这部分股份？笔者以为，这个层次的改革迟早需要提上议事日程。
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2016-03-20 23:29:21
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