党的十八大报告提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，提高城镇化质量，实现以“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”为基本特征的城镇化。实践中大中小城市建设面临的任务和难点会各不相同，为客观了解分析基层乡镇（街道）党（工）委书记（以下简称“乡镇党委书记”）对当前新型城镇化建设的认知，以及在城镇化建设中面临的难题和政策需求，江苏省连云港市委党校课题组对连云港市乡镇（街道）党（工）委书记“领导能力提升”研修班的学员进行了问卷调查和随机访谈。
调研结果显示，当前影响基层城镇化建设的制约因素虽然因地、因人、因时而异，但突出表现在公共服务质量的提升和城镇化建设亟待改善两方面。
首先，四大因素制约城镇公共服务质量的提高。39.4%的乡镇党委书记认为财政收入不够，难以满足城镇化建设的资金需求；31.1%的乡镇党委书记认为城镇人口数量增长过快，城镇基础设施和服务能力压力较大；22.8%的乡镇党委书记认为政府职能未及时向服务型方向转变；34.7%的乡镇党委书记认为基础设施建设滞后，是制约城镇公共服务质量提高的重要因素。但是，乡镇和街道办事处在“基础设施建设滞后”这一因素上存在较大差异，两者相差20.1个百分点，凸显了当前乡镇加快基础设施建设的重要性。
其次，城镇化建设亟待改善。在“您目前所在的城镇要创建城镇化，您认为哪些方面是最需要改进的”11个选项中，78.5%的乡镇党委书记认为最需要改进的是“加强对城乡空间的规划管理”，余下依次是“以二三产业发展促进城镇自我发育”（67.1%），“完善社会福利和救助体系，改善医疗条件”（53.2%），“提高生态环境保护意识，改善居住环境，保证饮用水、空气质量和食品安全”（48.1%），“购物、就医和就学的方便度”（44.3%），“创业、就业培训及帮扶”（32.9%），“社会（社区）文化的建设和改善”（31.6%），“公共交通”（30.4%），“推行户籍改革”（17.7%），“加强廉租房、保障房的建设”（16.5%），“保证城镇安全”（8.9%）。
从最需要改进的前三项来看，反映出当前城镇化建设科学合理规划的重要性，产业发展的支撑性和公共服务体系均等化建设的保障性。而市区街道办事处与乡镇党委书记对于城镇化建设的需求存在较大差异，乡镇的城镇化建设难点主要体现在规划（街道58.3%，乡镇87.3%），购物、就医和就学的方便度等基础设施（街道 33.3%，乡镇49.1%），产业发展支撑（街道50%，乡镇 74.5%），公共交通（街道20.8%，乡镇34.5%），这些结论说明乡镇党委书记在城镇化建设中比街道党工委书记面临更多困难和压力。
有鉴于此，促进苏北欠发达地区基层的新型城镇化建设，要提供六个方面的公共政策支持。
一是倡导以人为本、生态为本，摒弃唯GDP的考核办法。城镇化建设是经济、社会、生活、生态、环境等的全面发展。一方面，坚持全面发展观念，提升城镇化发展的质量，实现协调、可持续发展而非单纯的发展速度。另一方面，坚持“集约、智能、绿色和低碳”的发展理念，摒弃唯GDP的考核办法。大多数乡镇党委书记认为当前亟待改善干部考核办法，占比77.2%。因此，应加快干部考核的综合评价体系建设，将生态和民生放在首位，构建生态安全保障区，为建设生态文明的美丽城镇发展模式奠定基础，实现经济、社会和城镇的健康、持续、和谐发展。
二是完善城镇化融资渠道和机制，提供财政倾斜和资金支持。城镇人口的增加必将引致城市社会保障和市政公共设施支出资金需求的大幅增长，资金的短缺成为基层城镇化建设最大的制约因素（96.2%），也是乡镇党委书记最重要的政策需求。调查显示，82.3%的乡镇党委书记在城镇化建设中需要财政倾斜和资金支持，分地区来看，街道党工委书记对此需求占比75%，乡镇党委书记需要财政倾斜和资金支持占比85.5%。为此，需要进一步完善财政转移支付和财政倾斜取向，为城镇化建设提供稳定的资金来源，逐步破解“土地财政”，从源头上遏制拆迁性和征地性群体事件。支持城镇化融资机制创新，逐步建立和完善政府公共投资带动民间投资的新机制，建立企业投入与政府投入相结合、市场运作与政府监管相结合等方式，有效破解城镇化建设资金难题。
三是基层城镇化建设纳入市县统一规划，提供符合城镇化建设需求的土地政策。政府在城镇化发展中的职能，就是制定具有前瞻性的城镇化发展规划，规划中重要的一环就是要建立城镇面积扩大与居民增加成比例的平衡机制。调查显示，74.7%的乡镇党委书记迫切需要提供“符合城镇化建设需求的规划和土地政策”支持，尤其是乡镇党委书记需求更强烈。为此，应科学制定并执行城镇发展规划，提升城镇的总体布局的科学性。一是所有城镇总体规划纳入市统一规划，规划执行方案费用由市（县）财政支持，同时应注重土地利用规划与乡镇规划的科学衔接。二是节约集约利用土地资源，完善土地流转机制，通过土地利用方式的根本性调整，最大限度地发挥出土地要素的生产力。三是相对独立自主的乡镇政策支持，土地、规划手续办理能放权到乡镇人民政府或国土所、规划建筑站，有效破解高度集中的权力与基层权责关系不相适应的时弊。四是完善农民聚居区拆迁建设引导、补偿办法；授权乡镇违建执法权或县级层面加大对乡镇执法的支持力度，以及拆迁过程中的司法保障支持。
四是产业发展政策支持。产业发展是城镇发展和繁荣的重要支撑。调查显示，74.5%的乡镇党委书记需要提供“城镇产业发展政策”支持。产业政策支持的重点和途径一是结合各地城镇资源禀赋、产业基础和比较优势促进城镇特色产业集聚，建立主导产业；进一步搞好镇域产业规划，突出抓好服务业园区、工业园区和现代农业园区发展；各城镇之间应本着集群发展的原则，细分市场、突出特色，在规模化农产品和专业细分的工业产品上形成有特色、有竞争力的产业集群，做到特色化、规模化发展。特别是大力发展农产品加工、资源开发、传统手工艺等镇域工业，加快商业、饮食、服务和旅游等第三产业的发展。二是鼓励扩大发展现代农业，在现代农业产业园的规划、税收和资金方面提供支持。三是鼓励“新市民”创业，对“新市民”创业提供资金和税收优惠支持，完善“新市民”免费职业介绍和免费创业培训。
五是重视城镇基础设施建设，提高城镇综合承载能力和城镇安全预警体系建设。基础设施的完备程度是城乡之间差异的重要体现。调查显示，大部分的乡镇党委书记认为城镇基础设施需上级配套。应切实加强基础设施建设，以加大投资为核心增强小城镇的承载能力。提高防灾减灾能力以及交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，建立雨洪、台风、地震等城镇安全预警体系，全面提升城镇生产生活功能。
六是加快基层户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。由于户籍制度的阻碍，进入城市生活的农民工不能享受同市民一样的社会保障、教育、住房等社会资源，形成了制度上的不平等。但是，调查显示，仅有17.7%的乡镇党委书记认为应该尽快改革户籍政策，没有深刻认识到户籍制度改革对于城镇化建设的羁绊。要有序推进农业转移人口市民化，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。为此，应加强基层教育培训提高人力资本，建立健全农民工职业培训体系，充分发挥城镇化的人力资本积累效应，破解农民工市民化的内生约束；建立健全职业培训体系，加强政府、培训机构、企业三方合作，形成“政、教、产”积极参与的合作关系；建立职业资格证书制度，有效提高农民工的职业技能水平和就业竞争力。通过政府“点火”，市场“添柴”，实现以“人的城镇化”为根本推动城镇化建设。
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2016-03-20 23:26:57
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