随着农村制度运行的外部环境变化，土地制度已不能满足农村发展的需要，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。农村土地流转是对农村土地承包制度进一步深化改革，有利于实现农村土地资源的合理利用。农村劳动力转移是农村土地流转的前提，土地流转是农村劳动力转移的结果。因此，从农村剩余劳动力转移的视角分析当前的农村土地流转问题对进一步推进农地流转有积极的作用。
1 农村土地流转与农村劳动力转移的关系
1.1 农村土地流转促进劳动力转移
我国人地矛盾突出，农村存在大量富余劳动力，允许土地承包经营权的流转可使一部分农村劳动力从农业生产中解脱出来，从事其他产业或进城务工，同时还可使土地向经营者和种田能手转移，从而实现农村劳动力按市场规律优化配置。第一，通过土地流转将分散零碎的土地集中开发经营，有利于提高农业生产的机械化程度和劳动生产率，同时土地流转后的农业产业化、规模化经营，还是吸纳农村劳动力的重要渠道。第二，土地流转解决了外出务工农民所在家庭农业劳动力不足的问题。外出务工农民人地分离，土地流转避免了土地的荒废和粗放经营，有利于将农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业。第三，通过土地流转增加了外出务工农民的收入，多数土地流转不改变土地承包经营关系，外出务工农民仍然保有土地承包经营权，这使大批农民安心外出打工，土地可作为外出务工农民最后的生活和就业保障。第四，通过土地流转从事高收益性、高附加值的劳动密集型农业生产，可以最大限度地实现农村劳动力的有序转移，尤其是在大量农民工返乡给农村带来就业压力的情况下，劳动密集型农业能吸纳大量的劳动力，有利于解决在中国外向型企业不景气，农民工大量失业的情况下可能造成的社会动荡，稳定民心。
1.2 农村土地流转的规范化、市场化程度制约劳动力的顺利转移
土地流转的规范化程度关系到土地流转双方权利义务关系的明确性和稳定性，规范的土地流转可以避免纠纷的发生，使外出务工农民无后顾之忧。土地流转的市场化有利于降低交易成本，提高土地流转的收益，增加土地流转的机会。但现阶段农村还没有形成统一的土地流转市场，土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制和土地流转的中介组织，土地流转多限于村、乡等狭小范围内，流转形式比较单一，难以在更大范围流转实现农村土地资源的优化配置。流转程序不规范，转让、转包、出租等流转过程中不签订合同，只有口头协议，致使承包关系不清晰，不规范的流转承包合同潜藏着大量的纠纷隐患，每次乡、村两级政府都要为调解流转纠纷耗费一定的人力、物力。土地流转的规范化、市场化程度不高使外出务工农民不能安心外出打工。
2 土地流转中面临的困难和存在的问题
2.1 农民外出发展空间小，制约了农村富余劳动力转移
一是城镇化水平不高，吸纳劳动力能力有限。城市化水平的高低体现经济进步和社会文明发展程度，可以衡量一个国家和地区社会的发展状况。纵观世界各国发展史，随着工业化、现代化的发展，劳动力人口大量转移，城市化是社会发展的必然趋势。我国城市化水平远低于世界平均水平，城市化进程也远落后于其他同等发展程度的国家，城市化水平与社会经济结构不相适应，改革开放前后滞后程度虽有所减小，但仍高于50%。因此，城市化水平的滞后导致城市就业岗位供给不足，同时也影响了城市化发展进程，城市化水平过低凸显了我国的二元经济特点，农村剩余劳动力难以实现充分就业。二是劳动力的文化程度低，外出就业形势不容乐观。虽然我国农村劳动力数量庞大，但从业技能和文化水平偏低，难以满足现代产业对从业人员的需求，导致外出务工农民在所从事的行业与领域的选择上处于劣势，收入不高，就业具有不稳定性和间歇性。
2.2 农民流转意识不强烈
在传统耕作管理观念中，土地是农民赖以生存的命根子，是农民就业和生存的惟一手段，一些农民在从事第二、第三产业后，仍然把承包地看做“活命田”和就业“保险田”。有些农户对土地流转政策存在误解，认为流转出土地就是失去了承包权，所以一些农户既不愿意耕种土地，又不愿意放弃承包权，只在亲戚邻朋之间流转，致使成片规模化生产经营困难，产业结构调整也难以实现。或者宁可闲置抛荒土地，也不愿意长期租赁，还有一些农户即使农地不够种也不愿意转入土地，这种观念严重阻碍了土地流转的进程。
2.3 农地流转服务体系不健全
目前，农村土地承包经营权流转多数为农户间自发的流转，主要是邻里间，范围局限在村内，跨区域流动很少，导致有意愿农地转出的农户很难找到受让方，农地供需之间的有效沟通机制很难形成；缺乏与农地流转相关的评估咨询、公证、仲裁等中介服务机构，也导致农民土地流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制；三是农户间自发土地流转不经过村社组织就自行协商，致使流转后土地经营者的权利、义务、责任难以明确，即便是签订合同，合同格式也不规范，且未经过相关管理机构的审核、鉴证或公证，签订的农地流转合同内容在很多方面都缺乏法律效力，为以后可能出现的权益纠纷埋下隐患。
2.4 农业技术推广供不应求
我国农业规模化和产业化有了一定发展，但在农业技术应用等方面整体水平欠高，生产规模扩大后，农产品必须变成商品，到市场上进行交换，这就必须掌握农产品的生产技术，提高产量，改善品质，注意包装等技术。在一部分地区，土地生产经营效益增长疲缓，导致了土地对潜在需求者的吸引力不大，直接影响了种养大户对流转土地的需求，农业结构调整乏力，还导致了土地流转过程中的收益低下，影响了土地承包者将土地流转出去的积极性。
3 推进农村土地流转健康发展的对策建议
3.1 加快推进农村富余劳动力转移
一是加快城镇化步伐，不断增加新岗位。有学者研究指出，根据我国经济发展水平，城市化水平每提高1个百分点，从业人员可增加6%以上。农村剩余劳动力逐步向现代经济部门转移是工业化和现代化的必然趋势。产业集中是人口集中的前提，城镇化要成为推动农村劳动力转移的重要渠道，离不开现代产业的发展，在培育城镇产业的过程中，应注重大力发展劳动密集型产业，增加新的就业机会，为农村富余劳动力提供更大的转移空间。二是发展劳动密集型产业，吸纳农村剩余劳动力。劳动力高度密集的产业可为农村劳动力就业提供极大的空间。一方面发展第三产业，第三产业受客观环境的影响较少，受外在因素的干扰程度较低，具有相对稳定性，有利于稳定经营，其对劳动力的文化技能素质要求不如第二产业高，这与我国农村劳动力数量多，教育程度低的状况相吻合，是吸纳农村剩余劳动力就业的有效途径。随着市场经济体制的不断完善和社会的发展，农村第三产业加速发展会带动商业旅游、文化娱乐、饮食等行业欣欣向荣。另一方面发展劳动密集型农业，主要指园艺产业（包括水果、花卉等）、蔬菜产业、畜牧产业，它与以耕地密集型（小麦、玉米等）为特征的小农业相比一般要花费更多的劳动量，不仅可以最大限度地实现农村劳动力的有序转移，还可以实现农业的专业化、产业化生产和带动相关项目的发展，延长了农业的产业链，最终达到调动农民的积极性，激发农民的创业热情，大量吸纳农村剩余劳动力的目的。
3.2 转变农民的观念意识
加大宣传力度，充分利用广播、电影、电视、报刊、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等诸多形式，使广大农村干部和农民充分认识并理解《农村土地承包法》，推进农村土地流转是实现农村生产要素的合理流动和优化配置，对促进农村经济发展和增加农民收入有重要意义。加大土地流转政策扶持，引导广大农民和农村基层干部切实转变观念。同时，进一步完善农村社会保障体系，弱化土地的社会保障功能，解决农民的后顾之忧；加快户籍制度改革，促进农村剩余劳动力的转移，降低农民对土地的依赖程度。
3.3 进一步完善土地流转服务体系
首先政府要在土地确权和流转合同备案的基础上组建土地承包经营权流转管理服务组织，建立流转档案，规范流转行为，为土地流转无偿提供信息，合同签订鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等服务。其次村级组织可成立土地流转服务站，负责登记报送土地流转供求信息，各省应建立全覆盖的综合性农村土地产权有形电子交易市场或交易所，实现公开高效交易。再次应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同形式的流转方式，建立起合理的价格形成和补偿机制，减少目前农地流传过程中的国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。
3.4 加大农业科技推广力度
随着农村土地流转的加快，农业的规模化和产业化有了很大发展。但农业同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业，因此，在农业发展的新阶段，必须加大农业科技推广力度，逐步形成以财政拨款为引导、金融部门信贷为支持、企业投入为主体、社会投入为补充的全社会多渠道科技投资体系。提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利型行业转变，有利于增强土地对潜在需求者的吸引力，提高土地流转的积极性。
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2016-03-20 23:38:01
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