“土十条”已就位，歼灭“毒地”还有多远?

　　5月31日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，简称“土十条”。加上2013年6月出台的《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），2015年4月出台的《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），标志着我国政府全面治理水、陆、空环境的整体政策框架基本形成。

　　当我们看到黑臭的河道，我们呼吁污水处理；当我们呼吸着浑浊的空气，我们呼吁消除雾霾；当我们路过小山一样的垃圾堆，我们呼吁资源回收利用和垃圾处理。可是，河水可以变清，天空可以变蓝，垃圾可以从身边移走，但是，这些污染，到底会去哪里呢？他们是否就因为人类的技术处理而彻底消弭于无形了呢？

　　答案是否定的。

　　物质不灭，能量守恒。虽然我们的技术已经得到很大的发展，但迄今为止，大部分污染治理的本质都是“转移”污染物。比如，常见的污水处理是把水污染物转化为“污泥”，常见的烟气治理是以固体或液体的形式把大气污染物收集起来。最终，这些污染物会以固体的形式回到土壤。事实上，自然界的物质本身就存在复杂的水、陆、空循环，土壤是许多物质的汇与源。大地以博大的胸怀接纳着所有，又以它自己的方式目送许多物质的离开。换句话说，土壤不仅会受到各种工业废物和生活垃圾的危害，一些水污染和大气污染也会转移为土壤污染；反过来，积聚在土壤中的污染物则往往会长期、缓慢地释放，直接影响动植物和人们的生活环境。如果缺乏对土壤污染的整体防治，也就谈不上全面、科学、高效的环境治理和环境保护。

　　臭水河和雾霾是我们看得见闻得着的，但脚下这块土地的状况，却似乎被表层的水泥和绿化所掩盖起来了。可是我国的土壤污染状况并不容乐观。环保部与国土资源部2014年公布的《全国土壤污染状况调查公报》中指出，我国土壤的总超标率为16.1%，其中污染最严重的几类土地，如重污染企业、工业废弃地、采矿区等，超标率高达30%以上。换而言之，如果你的身边有这样的土地，你有三分之一的概率正在遭受土壤污染威胁。

　　土壤污染中最麻烦的是重金属和持久性有机物，它们普遍具有一定的生物毒性，并且难以自然降解。举例来说，我国从1983年起正式停止生产和使用化学农药滴滴涕和六六六，但是到2014年版《全国土壤污染状况调查公报》发布时，还分别有1.9%和0.5%的调查点位存在滴滴涕和六六六超标现象——整整三十年后，它们还没有消失。近几年，依然有科学家从中国人的体内检测出滴滴涕和六六六，而根据毒理学研究，滴滴涕不仅有一定的致癌作用，还可能影响人体生殖健康。生活在污染土地上的人们，容易通过食物链作用，比如饮用受污染的水、食用污染土地上长大的农作物和动物，最后超量摄入这些污染物，从而带来各种健康隐患。应该说，这比雾霾更加防不胜防！

　　多年以前就被媒体曝光的“镉大米”，其实已经为我们提醒了土壤污染，特别是耕地污染的危害。不过，买不买敏感地区生产的大米似乎是可以选择的，所以或许还不足以引起大部分人的警觉。前不久的常州外国语学校“毒地”事件，在暴露工商业场地污染现状的同时，似乎也为更多的城市居民敲响了警钟：土壤污染可能就在你我每一个人的身边，而且我们可能无力逃避。

　　我们可以把锅推给“工业化和城镇化的高速发展”，但我国过去在土壤环境管理方面的不足也是客观事实。你可能不相信，到现在为止，我国都没有一部专门的《土壤污染防治法》，至于土壤质量的系统性监测和信息发布体系更是基本空白——除了江湖流言，你想知道自己居住的小区是不是“毒地”都没地方让你知道。相比之下，水啊，大气啊，人家可是要法有法，要标准有标准，要监测有监测，要公报有公报。人们一重视雾霾，PM2.5马上就写进了2012年版的《环境空气质量标准》。可是现行的《土壤环境质量标准》呢？那都是1995年制定的版本了。

　　赶在今年6月5日“世界环境日”之前出台的“土十条”，基本涵盖了土壤污染防治的各个工作环节，应该说承载了相关部门对它的重视与期望，也响应了人们对土壤保护与监管体系的呼唤。

　　那么，“土十条”到底说了些什么呢？

　　顾名思义，“土十条”共有十条，内容分布呈“二八”格局：两条重“治”，八条重“防”。这种“防”重于“治”的倾向，跟我们目前的实际能力有关，也跟土壤污染的特征有关。

　　第一，考虑到我国土壤环境管理能力薄弱的现实，首要工作是建立一套基础政策体系，建设一套监管系统，并提高整个系统的执行能力。污染土壤“摸家底”的工作，其实我们还没有做完。《全国土壤污染状况调查公报》所提及的超标率数据，都是点位数而不是面积，对于描述我国土壤污染的真实情况存在很大的误差。国土、农业、林业和环保等相关职能部门还没有建立起一套职能互通、数据共享的基础监测体系。可是没有这套体系，我们就做不到规划住宅、医院、学校等时避开“毒地”，做不到暂时禁止“毒地”生产粮食和果蔬，做不到责成工商企业治理场地污染。这种基础的预防能力，重要性一定甚于治理修复某些特定的地块，就好像医生治疗重症患者时，要先从头到脚先检查一遍，该安的机器监控先安上，然后再做外科手术。

　　第二，土壤污染的治理往往涉及长周期、大资金，对治理技术和项目管理的要求都比较高，一旦发生土壤污染，就要花很大的力气治理，只有做好全面预防，才能最大程度地降低长期环境损害，降低治理成本。

　　“土十条”提到的“谁污染谁治理”，是世界经济合作组织（OECD）提出的经典原则，但说起来容易做起来难。现实中，谁污染有时很难确定，特别是历史遗留下来的一部分受污染土地，权责纠纷可能像一团乱麻难以梳理。对于承担兜底责任的地方政府，如果遇到几家倒闭了的，破产了的，投资方跑路了的重污染企业，那一定是欲哭无泪。钱是一个实际问题。土壤修复的成本少则每亩十几万，多则上百万，住宅和工业用地都不一定拍卖出这么高的价钱，更不用说每年每亩最多收入几千元的耕地了。虽然地方政府可以通过上级财政支持、公私合作项目（PPP）、绿色债券等手段融资，依然是一个严峻的考验。

　　土壤污染的末端治理难度如此之大，绝对不像有了污水处理厂就能安心排放生活污水，有了超低排放就能大胆发展火电。“土十条”提醒我们，一定要树立严格防控的意识和思想。当然，它也借鉴了许多其他国家的先进经验，提出了建立污染防治基金、环境污染强制责任保险等市场性预防控制手段。这是说，为了防止土壤污染发生后污染者无力负担或找借口破产、跑路，在某些敏感行业正常生产时，就在行业内建立互助性的防治基金，或设立保险品种，由有资质的金融机构运营，由政府进行监管。如果没事就返还投资收益，如果有事就冲抵治理费用。这种额外的基金或保费投入既是对企业的一个提醒，也是对全社会环境利益的一种保障。

　　最后，“土十条”体现了政策制定者对现状治理能力的判断。我国已经调查的受污染地块在数十万块量级，而根据环保部的介绍，目前从事土壤修复工作的从业人员不过万人。在这个巨大的修复任务或市场面前，人才存在相当数量的短缺，在一定程度上将限制土壤修复产业的发展。在这种现实下，急于追求全面的治理修复反而是不切实际的空洞目标。在用地矛盾突出的城镇地区优先修复建设用地，在资金紧张的农村地区优先安排种植结构调整或退耕还林（草）工程，未尝不是一种因地制宜的应对模式。当然，只是让“毒地”改成林地或草原，只是让它不再生产“有毒”农产品，并不是真正意义上的修复。一些污染物依然会长期存在。不过，这也只能寄望于几年以后，土壤修复产业的整体水平上升，治理方法的单位成本整体下降，许多原本被掩盖、躲避起来的土壤污染才可能被再次彻底地治理。

　　总的来说，面对我国幅员辽阔的土地，要走向青山绿水的美好未来，“土十条”只是一个开始，一次旷日持久的战役的开端。

（陆琼，中国人民大学人口、资源与环境经济学博士生，海外网特约评论员）