台湾从1974年开始实施稻谷保价收购政策，过去稻米保价收购政策之目标为平稳稻价、鼓励稻谷增产、维持稻农收益。此政策可能导致变相鼓励低品质、高产量的生产稻谷，并有预算排挤的问题，而若建立依稻谷品质收购的监管机制，政府须付出其中的管理成本。因此政府希望逐步调整为环境友善给付政策，政府2006年农业政策“新农业运动”发展有机农业，推动健康饮食。2017年订定“有机及友善环境耕作补贴要点”，依农产品生产及验证管理法验证通过且生产有机农粮作物之农地。2016年开始试办稻作直接给付政策、2018年正式实施绿色环境给付政策。
2018年我们曾对稻农与农会进行深度访谈，进一步了解实际执行面的问题。对于农民而言，关心的是稻作价格是否看好，生产过剩的问题是否足以缓解，价格是否有像三年前的水准。也建议农政单位可否在生产过剩时，可以透过新闻媒体多加宣导，避免太多农民持续播种水稻。稻农民转作杂粮政策，主要考虑二个层面：（1）土壤是否适合转作、（2）产销是否顺利。台湾土地虽小但是区域差异颇大，部分地区仅适合耕作水稻与休耕，土壤含水黏质度较高的区域无法顺利种植其他作物，转作可行性低。产销问题向来考验政府单位，目前规划许多契作专区，就是解决产销问题，农民多半转作生产其他作物后缴交给农会居多，往往也造成农会库存过剩的问题，农会收购意愿低，自然也会影响到农民是否愿意转作，或者选择休耕。另外，稻农十分关注种苗价格的上涨，对于稻农而言，成本激增反而造成收益减少，稻农质疑着稻作已经生产过剩为何种苗价格不跌反涨，是否种苗业者有联合涨价的行为？
延伸阅读》什么叫“对地绿色环境给付”？
其次，我们访谈几位农会长官，农会表示愿意配合政府实施农业政策重要角色，协助推广政府各项的措施与办理许多农业相关的业务。公粮收购与管理主要由农会执行，在稻作生产过剩的状态下，公粮数量大增、农会仓库出现爆仓满溢的情形；且农民需透过农会申请稻作直接给付或者是选择缴交公粮，第一线掌握该期稻作生产资讯主要窗口。然而农会经营人力有限，农忙时刻需同时核对农民申办资格是否有异常，成为作业上的困难。实施稻作直接给付的补贴，中南部一带重要稻作产区所属的农会，明显感受到生产过剩的问题，许多原先非生产稻作的农地，地主开始复耕种植稻作领取补贴，也有部分区域二期作产量增加。而农会本身也有经营自营粮，如果收购价格好，确实有助于农民生产优质米并领取稻作直接给付。
产销一贯 改善“稻米过剩与杂粮不足”
在政府鼓励契作条件下，许多农会成立契作专区，达到“产销一贯”的效果，非常有利于在地农业发展。少许农会有经营稻米进出口业务，稻米进口是由民间粮商进口稻米并委托民间农会代为保管，稻米出口则是由农会自营粮出口到日本或是中国市场，出口数量并不多而且市场管制严格往往透过卫生安全检验牵制稻米输入。
绿色环境给付政策有三点目标：（1）调整稻米的产业结构，平衡供需；（2）对重点发展的作物奖励，并维护粮食安全；（3）转型绿色环境给付，达到对地友善耕作。而此政策具有节省公粮储存成本、提升农民收入、提升农民绿色给付观念、提升高品质生产诱因、不增加政府支出等优点。
根据行政院农业委员会农粮署统计，2017年台湾现有耕作地面积约有745,517公顷。个别作物的耕种面积，稻米一、二期作的总合约27万公顷，蔬菜生产面积，近年来约15万公顷，水果为18万公顷，特用作物（茶、烟草、甘蔗、芝麻、油菜子、树薯、棉花、蔺草、香花作物、琼麻、山药等）：合计不到2.3万公顷。杂粮类（甘薯、小麦、玉米、粟、高粱、花生、大豆、红豆、绿豆等等）：合计约7.7万公顷。
依照对地绿色环境给付政策，目标是改善“稻米过剩与杂粮不足”的状况，以此配合大粮仓计划，增加国产杂粮生产，强化产销供应链接，达到2020年杂粮面积10万公顷的目标，比目前增加3万公顷。根据农政单位的统计，“每种植一万公顷的杂粮，会带来上中下游60亿的产值”，60亿产值涵盖种苗业、机工业、肥料、化学农药、采收。初步评估，约有30万农民，32万公顷的农地因“对地绿色环境给付政策”受益。每公顷每期作可增加5千至1.5万的收入。
就农民收益比较与选择而言。若依照稻米“保价收购”，每公顷可缴交公粮以第一期作每公顷生产6200公斤为例，若稻农选择全部缴交公粮，总收益可达约144,400元，包含烘干费的补助每公斤2元。若稻农生产高于6,200公斤，除缴交公粮外尚有部分稻谷可出卖给粮商，总收益将大于144,440元。
稻米“保价收购”政策具有支持稻米市场价格的功能，市场价格普遍维持在余粮收购价格每公斤21.6元之上。现行“稻作直接给付”政策，每公顷第一期稻作可领取13,500元。对于一般的稻农收益若高于缴交公粮144,400元，将会选择领取直接给付金。可计算出市场稻谷价格为：（144,400-13,500）/6,200=21.11元。低于余粮收购价格21.6元。倘若该年度第一期稻作市场价格高于余粮收购价格，稻农普遍将选择领取“稻作直接给付”。若是生产优质米的稻农，以东部地区花莲、台东为例，市场价格普遍较高，选择“稻作直接给付”政策，更为有利，领取“稻作直接给付”对于稻农收益是否较“保价收购”增加，主要取决于该区域该年度稻作收获时稻谷价格是否看好，然而稻谷价格决定因素在于市场的供需。
稻作直接给付 VS 保价收购
对于“稻作直接给付”与“保价收购”双轨并行制政策产生的影响，当稻米市场价格看好时，稻农选择领取“稻作直接给付”，提高稻农收益。正因有此诱因，当市场价格看好，稻农更具生产意愿，可能导致提高单位产量或是提高生产面积之结果，而申请“稻作直接给付”的稻农，若后来发现价格不佳或无法直接销售给消费者，也可反悔不领直接给付而交给粮商收购。
若领取“稻作直接给付”的稻农人数增加，粮商收购的库存数量也将增加，可能造成稻米市场价格滑落，不利稻米价格上涨，直到粮商预期库存量开始有减少的趋势。
根据农政单位统计，尚未实施稻作直接给付政策前，近几年一期作稻农所得平均每公顷为80,421元，且每年8万元以上；二期作稻农所得平均每公顷则为46,435元，但是几乎都在4.5万元以下居多。因此，从稻农所得角度分析，过去农政单位鼓励休耕补贴时，每公顷每期补助4.5万元，能有效提高二期作稻农休耕的意愿。
然而，对于一期作稻农而言，若要休耕，每公顷补贴金额需超过8万元以上，过去亦曾有过缺水干旱的情形，补助休耕金额约8.5万元。因此，我们推估，若实施绿色环境给付政策（稻作直接给付）后，可能产生的影响：（1）稻作种植面积增加：估计每公顷所得增加5,000～14,000元，增加生产诱因，可能造成休耕农地不转作杂粮反而复耕稻作。但受限于良田与农工有限影响，此一情况，二期作影响可能较一期作影响大；（2）休耕诱因减少：稻农进行休耕多半以二期作为主，主要原因在于天候条件较差，实施稻作直接给付政策后，可多领1万元的给付，所得水准将提升，4.5万生产维护金额依旧不变，大幅降低休耕意愿；（3）转作诱因降低：对于实施稻作直接给付政策后，估计稻农所得水准将提升。若以转作硬质玉米为例，每公顷利润约为1.5万元，给付金额为6万元，转作硬质玉米所得约为7.5万元。低于一期作稻作水准但高于二期作，可能造成一期作转作较为不易，二期作转作意愿会较高。
“对地绿色环境给付”政策为台湾农业环境政策之起步阶段，目前此政策成效分析仍有待进一步检视，对于此项堪称创新概念之农业政策而言，受到民众、农民个体甚至是消费者许多疑虑实属难免。然而依据此政策名称与主轴概念，农业绿色给付制度应与生态环境进行结合，进而作为推动农业环境政策之方向，仍显示政府对于农业提供多功能价值之重视，也能借此提升民众与农民对于农业多功能性之认知。政策施行期间之各执行阶段仍需审慎检核政策是否偏离政策主轴，建议政府亦须加强说明环境服务给付之意义，提升民众对政府的信任感，以作为未来扩大推动环境服务给付政策之基础。
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2019-05-28 12:18:02
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